نگاهی به منشأ قانونی پرداخت‌های نامشروع

قانون مدیریت خدمات کشوری، سمت‌های سیاسی را تعریف و طبق آن رؤسای سه قوه، معاون اول رییس‌جمهور، نواب رییس مجلس شورای اسلامی و اعضای شورای نگهبان، وزرا، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و معاونان رییس‌جمهور، استانداران و سفرا و معاونین وزرا «مقام سیاسی» شناخته‌شده‌اند. حقوق این مقامات در چارچوب قانون مدیریت خدمات کشوری و ضرایب مصوب آن تعیین می‌شود. چارچوب و ضوابط قانونی و قیود مشخصی برای تعیین حقوق مقامات و مدیران دستگاه‌های اجرایی ازجمله وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و بیمه‌ها وجود دارد. به‌رغم چارچوب قانونی مزبور پرداخت‌های نامتعارفی در برخی از دستگاه‌ها انجام‌شده است؛ اما علت پرداخت‌های نامتعارف چیست؟ طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس عمده‌ترین دلایل پرداخت‌های نامتعارف را می‌توان تخلف از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری و وجود برخی قوانین و مقررات خاص خلاصه کرد که زمینه را برای این‌گونه پرداخت‌ها در معدود دستگاه‌های اجرایی فراهم کرده است.

حقوق میلیونی از کجا آمده است؟

طبق ماده (74) قانون مدیریت خدمات کشوری «شورای حقوق و دستمزد» به‌منظور هماهنگی در تعیین حقوق و مزایای کارمندان دستگاه اجرایی با عضویت رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تشکیل شد تا تمامی دستگاه‌های اجرایی اعم از اینکه مشمول مقررات این قانون باشند یا نباشند، باید قبل از اتخاذ تصمیم در مراجع قانونی ذی‌ربط برای تعیین یا تغییر مبانی و مقررات حقوق و مزایای کارمندان خود یا هر نوع پرداخت جدید، موافقت شورای مذکور را کسب کنند اما این شورا در دوره فعالیت دولت قبل و 2 سال اول دولت جدید، فعال نبوده است. در عمل دستگاه‌های اجرایی نیز به‌سادگی از کنار این حکم قانونی عبور کرده و بسته به میزان منابع در اختیار، مقررات گوناگونی برای پرداخت، تصویب و اجرا کرده‌اند. همچنین بانک‌ها و بیمه‌های دولتی و برخی از دستگاه‌های اجرایی دارای مقررات خاص استخدامی مشمول استثنائات ماده (117) قانون نبوده‌اند، اما بر اساس بند «پنج» بخشنامه شماره 142537/200 مورخ 24/12/1388 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور «آن دسته از دستگاه‌های اجرایی که دارای مقررات خاص استخدامی می‌باشند، موظف‌اند ضوابط پرداخت حقوق و مزایای کارمندان خود را بر اساس توانمندی‌ها، شایسته‌سالاری، حساسیت و اهمیت مشاغل و... در چارچوب امتیازات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری تهیه و جهت بررسی و سیر مراحل تصویب در شورای توسعه مدیریت موضوع ماده (116) قانون به معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور ارائه نمایند.» تصویب نشدن چنین ضوابطی از سال 1388 تاکنون موجب شد تا نقطه آغازین انحراف بانک‌ها و بیمه‌های دولتی از قانون مدیریت خدمات کشوری مهیا شود.

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس تصریح‌شده است که برخی وزارتخانه‌ها مانند وزارت امور اقتصادی و دارایی و مؤسسات و سازمان‌های تابعه به جهت دسترسی به «درآمدهای اختصاصی» ظرفیت‌های قانونی ویژه‌ای جهت پرداخت به مدیران دارند. به‌عنوان‌مثال طبق ماده (217) قانون مالیات‌های مستقیم، وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه دارد یک درصد از وجوهی که بابت مالیات و جرائم موضوع قانون فوق وصول می‌کند (به‌استثنای مالیات شرکت‌های دولتی) را صرف آموزش و تربیت کارمندان و تشویق کارمندان و کسانی که در موضوع وصول مالیات فعالیت مؤثری داشته‌اند، خرج کند. این وجوه به‌عنوان پاداش از شمول مالیات و کلیه مقررات مغایر مستثنا است. شبیه این حکم در تبصره «1» ماده (39) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده نیز تکرار شده است. مشابه این حکم درباره درآمدهای گمرکی نیز در قانون امور گمرکی (مواد 160 تا 162) وجود دارد.

اما در روزهای پایانی دولت گذشته هیات‌وزیران در جلسه مورخ 4/2/1392 به استناد ماده (50) قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران محاسبه و پرداخت حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیات‌مدیره بانک‌های دولتی را از ابتدای سال 1391 تا زمان ابلاغ دستورالعمل اجرایی فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری برای همسان‌سازی، مطابق حقوق و مزایای پرداختی به مدیرعامل و اعضای هیات‌مدیره بانک صنعت و معدن مجاز اعلام کرد که با مخالفت آقای علی لاریجانی و به علت مغایرت با قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (50) قانون برنامه پنجم توسعه، توسط ریاست محترم مجلس شورای اسلامی مغایر قانون اعلام ‌شده است.

اما دولت جدید و با محوریت آقای محمد‌باقر نوبخت و وزیر اقتصاد برای دور زدن دستورالعمل، فوق‌العاده خاص را مطرح کرد تا بتواند دوباره حقوق مدیران را افزایش دهد. در تاریخ 6/11/1392 دستورالعمل فوق‌العاده خاص مدیران عامل و اعضای هیات‌مدیره بانک‌های دولتی و شرکت‌های بیمه مرکزی و بیمه ایران در اجرای بند «ح» ماده (50) قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران، توسط وزیر محترم امور اقتصادی و دارایی و معاون محترم رییس‌جمهور و رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور ابلاغ می‌شود که به‌موجب دستورالعمل مذکور اولاً فوق‌العاده خاص مدیران عامل بانک‌های دولتی و بیمه‌ها با توجه به رتبه و میزان کارایی و عملکرد آنان حداقل 42.000.000 و حداکثر 55.000.000 ریال تعیین می‌شود (ضمن اینکه فوق‌العاده مذکور با افزایش ضریب حقوق سالانه افزایش می‌یابد و برای سال 1394 به بیش از 80 میلیون ریال افزایش‌یافته است)، ثانیاً تاریخ اجرای دستورالعمل از 1/8/1392 تعیین‌شده است. انتخاب تاریخ 1/8/1392 به‌عنوان تاریخ اجرای دستورالعمل فوق بدین‌جهت بوده است که در عمل، کاهش حقوق مدیران که توسط رییس ابلاغ‌شده بود جبران شده و موجب پرداخت‌ها به مدیران عامل و اعضای هیات‌مدیره بانک‌های دولتی و شرکت‌های بیمه مرکزی و بیمه ایران می‌شد، از بین برود. دقیقاً از زمان برقراری فوق‌العاده خاص در بانک‌های دولتی، بیمه مرکزی و بیمه ایران (1/8/1392) به علت اجرای نادرست در برخی از بانک‌ها و بیمه مرکزی دریافتی مدیران عامل و اعضای هیات‌مدیره افزایش غیرقانونی یافته است.

درباره دستگاه‌های اجرایی که تابع قانون مدیریت خدمات کشوری نیستند دامنه وسیعی از قوانین و مقررات خاص وجود دارد. در عمل حد و حدود پرداختی به مدیران و کارکنان در این دستگاه‌ها تابع میزان منابع مالی در دسترس است. به‌عنوان‌مثال وزارتخانه بهداشت و درمان و آموزش پزشکی به ظرفیت‌هایی مانند درآمدهای اختصاصی، اعتبارات طرح تحول سلامت و بخشی از اعتبارات موضوع قانون هدفمند کردن یارانه‌ها دسترسی دارد، لذا سطح پرداخت‌ها به مدیران به‌طور اخص و کارکنان به‌طور اعم، بالاتر از سایر وزارتخانه‌هاست.

پاداش‌های نامتعارف از کجا آمده است؟

با توجه به احکامی مانند بند «ح» ماده (50) قانون برنامه پنجم توسعه، ماده (78) قانون مدیریت خدمات کشوری که تعریفی مبهم از کمک‌های رفاهی ارائه کرده و امکان تفاسیر مختلفی در مقام اجرا را فراهم کرده است، وجوه پرداختی موضوع ماده (217) قانون مالیات‌های مستقیم، اعتبارات برنامه خدمات رفاهی موضوع ماده (40) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1384 و اعتبارات خارج از شمول، حتی آن دسته از دستگاه‌های اجرایی که در شمول قوانین عمومی قرار دارند نیز می‌توانند در صورت وجود منابع و امکان دسترسی به منابع مالی نظیر درآمدهای اختصاصی و اعتبارات متفرقه و خارج از شمول، پرداخت‌های غیرمتعارفی را در قالب فوق‌العاده و مزایای غیرمستمر انجام دهند. این موضوع درباره بانک‌ها و بیمه‌ها و برخی دیگر از شرکت‌های دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی که از مقررات اداری و استخدامی خاص تبعیت می‌کنند به شکل حادتری مشاهده می‌شود. یکی از موضوعات مهم و تبعیض‌آمیز، دریافت انواع تسهیلات ارزان‌قیمت توسط برخی مدیران ارشد بانک‌ها و بیمه‌های دولتی است (برخی از فیش‌های حقوقی منتشرشده حاکی از دریافت مبالغ چندصدمیلیون تومانی به‌عنوان وام با عناوین گوناگون توسط برخی مدیران بانکی و بیمه‌ای است). دریافت این حجم از تسهیلات اگرچه مستند به برخی مصوبات شورای پول و اعتبار بوده است اما به‌هرحال حاکی از شرایط رانتی است که در این‌گونه بنگاه‌ها از جهت دسترسی به منابع وجود دارد و کاملا تبعیض‌آمیز و نامتعارف است. در جلسه 1209 مورخ 5/8/1394 شورای پول و اعتبار آیین‌نامه پرداخت تسهیلات برای مدیرعامل بانک‌ها، اعضای هیات‌مدیره، سهامداران و اعضای خانواده این افراد تصویب کرد که جدی‌ترین منشأ بروز وام‌های نامتعارف بود. این آیین‌نامه طی نامه شماره 94/241742 مورخ 25/8/1394 از سوی بانک مرکزی به همه بانک‌های دولتی و خصوصی ابلاغ شده است.